서 론

2016년 연근해어업 생산량은 약 92만 M/T으로 44년 만에 심리적 저지선인 연간 생산량 100만 M/T 수준이 붕괴되고, 어자원 감소에 따른 어업경영의 어려움뿐만 아니라 선원의 구인난 및 고령화, 재해율 높은 근로 환경 의 노출 등으로 산업 전반적으로 어려움에 봉착하고 있 다(KMI, 2017).

정부는 해사안전법에 따라 국가해사안전기본계획을 발표하고 있다. 1차(2012~2016) 기본계획 기간 중 전체 해양사고의 91.4%가 인적과실에 의한 사고 발생으로 나 타났으며, 어선의 해양사고는 2012년 1,315건에서 2016 년 1,794건으로 증가하였다. 또한 어선분야는 선박의 노 후화, 선원의 고령화 및 외국인 선원 증가 등으로 안전관 리 여건이 악화되고 있는 것으로 판단하여 2차 국가해사 안전기본계획에는 어선 안전관리 제도 개선을 세부과제 로 설정하였다(MOF, 2017).

뿐만 아니라 국제해사기구(International Maritime Organization: IMO)에서는 인적과실(Human error)에 의한 해 양 사 고 를 줄 이 기 위 하 여 1994년 ISM Code (International Safety Management Code) 시행을 강제화하 였다. 2012년에는 어선원의 훈련·자격증명 및 당직근무에 관한 STCW-F협약이 발효되었고, 케이프타운 협정을 통 하여 어선안전국제협약(International Convention for the Safety of Fishing vessel) 발효를 위하여 노력하고 있다.

뉴질랜드, 캐나다, 영국 등에서는 어선 안전관리를 위 한 별도의 체제 운영 또는 규정을 시행하고 있는 것으로 파악되었고, 일본은 자율적으로 안전관리제도를 시행하 고 있는 것으로 확인되었다(Lee et al., 2016; Ryu, 2018). 그러나 우리나라 연근해어선 운항 관련 규정에는 운항 및 조업 통제에 대한 규정이 주를 이루고, 안전관리 (Safety Management)에 관한 내용은 없는 실정이다. 따 라서 연근해어선의 해양사고 저감을 위해서 우리나라의 산재되어 있는 어항 분포 특성과 연근해어선의 운항여 건을 고려한 안전관리제도의 시행이 필요하다.

선박안전관리체제에 대한 연구는 비어선(여객선, 화 물선)에 적용되는 ISM Code를 중심으로 Noh and Chong(2005)의 내항선안전관리규약(CSM Code)의 도 입 성과 분석 및 활성화 방안수립에 관한 연구, Noh and Kim(2006)의 ISM Code의 국내도입 성과에 관한 연구, Yang and Noh(2010)의 ISM Code 도입에 따른 국내 해 양사고 및 보험율 변화에 대한 연구 등으로 다양하게 이루어졌고, 어선의 안전관리에 대한 연구는 원양어선 안전관리체제 도입에 관한 연구로 Lee et al.(2016)이 있 으나 원양어선에 한정되어 있고, 등록 선박 척수가 많고, 사고율이 높은 연근해어선의 안전관리체제에 대한 연구 는 거의 없다.

따라서 본 연구에서는 연근해어업 생산량 감소와 어 업경영 환경 악화의 어려움 속에서 1차 산업의 한 축을 담당하고 있고, 국민의 식량 안보와 직결되는 연근해어 업의 해양사고 및 선원 재해율 저감을 위하여 우리나라 연근해어업 환경을 고려한 연근해어선 안전관리체제 구 축과 적용 방안을 제시하고자 한다.

자료 및 방법

우리나라 해양사고의 현황을 파악하기 위하여 해양안 전심판원의 해양사고 통계(KMST, 2017)를 분석하였다. 선종별 선원의 재해현황과 사고율을 분석하기 위하여 한국선원통계연보의 선원사고·재해보상 및 보험가입현 황 통계(KSWEC, 2016)를 활용하였다. 우리나라 연근 해어업 현실을 고려한 안전관리체제 방안 도출을 위하 여 선종별·운항해역별로 안전관리체제의 수준을 다르게 적용하는 호주의 선박국가표준 및 안전관리체제 (AMSA, 2016)를 확인하고, 국내의 연근해어선의 운항 과 관련된 선박안전 조업규칙, 어선안전조업규정, 선박 통제규정 및 어선안전조업법(안)을 분석하였다.

결과 및 고찰

연근해어선 현황

어선세력 및 생산량

Table 1은 2005년부터 2016년까지 연근해어선 척수 및 생산량을 나타내고 있다(MOF 2018). 2016년 연근해 어업생산량은 약 92만 M/T으로 1972년 이후 44년 만에 최저 수준으로 떨어졌다. 최대 생산량을 기록한 1986년 (173만 M/T) 대비 46.5%가 감소하였고, 2011년 이후 뚜렷한 회복기미를 보이지 않고 생산량 감소 경향의 고 착화와 추가 감소에 대한 불안감이 확산되고 있다.

2008년 이전까지 연근해 등록 어선척수는 80,000여 척을 상회하였으나, 이후 급격하게 감소하여 2016년 말 기준 66,067척으로 감소하였으며, 이러한 연근해 어선 의 감소는 정부 주도의 연근해 어업의 구조개선 및 감척 사업과 수산 자원량 감소 및 출어경비 상승으로 인한 어업경영 여건의 악화 등에 기인하는 것으로 판단된다.

해양사고 현황

해양안전심판원에서 발표한 2012년부터 2016년까지 어선과 비어선의 등록선박 척수 및 해양사고 발생 척수, 사고율은 Table 2와 같다. 전체 등록선박 척수는 2012년 75,031척에서 이후 꾸준히 감소하고 있으나, 해양사고 선박 척수 및 사고율을 증가추세인 것으로 나타났다.

최근 5년간 전체 해양사고 선박척수 중 어선의 비중 은 평균 71.9%로, 2016년의 경우 사고 선박 2,224척 중 어선이 1,794척으로 전체의 80.6%를 차지하였다. 해양 사고 통계상에서는 연근해어선과 원양어선의 사고 건수 가 명확하게 구분되어 발표되지 않지만, 원양어선의 척 수(2016, 289척)를 감안한다면 통계상의 어선 해양사고 는 대부분 연근해어선에서 발생하는 것으로 판단된다. 그러나 어선에 비하여 해양사고 발생에 따른 인명 및 해양오염 등의 피해 파급력이 크게 나타나는 비어선의 사고 발생율이 어선 사고율 대비 2배 이상인 점은 사고 저감을 위한 노력이 비어선에도 절실히 필요하다는 것 을 보여주고 있다.

최근 5년간 해양사고 인명피해 사망자의 72.8%가 어 선에서 발생하였고, 어선에서 사망 및 부상자가 발생한 인명피해의 원인으로는 충돌, 인명사상, 화재 및 폭발, 좌초 순서로 나타났으며 특히 선원 사망사고의 원인은 인명사상, 충돌, 침몰 순서로 나타났다(KMST, 2017). 해양사고 통계 원인 분류상의 인명사상은 선박의 구조· 설비 또는 운용과 관련하여 발생하는 사고로서, 일반적 인 선박운항 외에 어로작업 및 어획물 처리 작업이 부가 되는 어선의 운용 특수성에 따라 인명사상의 원인이 높 게 나타나는 것으로 추정된다.

재해율 현황

산업의 안전성을 평가하고자 할 때 근로자 1,000명당 1년간 발생하는 사상자 수를 나타내는 천인율을 구하여 일반적으로 평가한다. 한국선원통계연보에 발표된 2015 년과 2016년 선종별 승선원 수 및 재해 현황을 구분하였 고, 재해보상 인원에 선종별 선원수를 이용하여 선종별 재해 천인율(‰)을 구하여 Table 3으로 나타내었다.

2015년도 업종별 직무상 재해 천인율은 연근해어선 에서 113.1‰로 가장 높게 나타났고, 해외취업어선, 내 항선, 원양어선 등의 순으로 전체 재해 천인율 평균은 69.3‰로 나타났다. 2016년에는 연근해어선이 100.0‰ 로 가장 높게 나타났으며, 전체 평균은 62.4‰로 확인되 었다. 안전보건공단에서 발표한 2016년 전체 산업 재해 천인율 평균이 4.9‰인 점을 감안한다면 선원은 선종에 관계없이 위험한 환경에서 근로를 제공하고 있다고 판단 할 수 있다. 특히, 연근해어선의 재해 천인율이 100.0‰ 이상으로 매우 높게 나타났다. 수협의 보험지급 현황을 통한 연근해어선 선원 재해 현황을 연구한 Kim et al.(2014)에 따르면 연근해어선 선원 사고 사망률은 10. 6‰로 다른 산업의 전체 사망률 1.2‰보다 매우 높게 나타났다. 따라서 연근해어선의 해양사고와 재해 저감 을 위한 체계적인 안전관리 도입의 필요가 시급하다고 판단된다.

선종에 따라 근로의 환경은 상이하지만, 해당 선박의 상황과 여건에 따라 ISM Code를 바탕으로 안전관리체 제(Ship Management System: SMS)를 시행하고 있는 외 항선의 2년 평균 재해율이 17.7‰로 비교적 낮게 나타난 것은 안전관리체제 시행이 재해 예방에 효과가 있다는 것은 보여 준다. 또한 선행된 Yang and Noh(2010)의 연구에서 ISM Code 도입에 따른 국내 해양사고 및 보험 율 변화에 관한 연구 결과, 해양사고와 보험요율이 감소 하는 결과가 나타났다고 발표하였다.

호주의 어선 안전관리

호주는 해상안전법(Marine Safety National Law Act 2012)에 자국 내 상업 선박(Domestic Commercial Vessels)의 운항, 설계, 구조 및 장비에 대하여 규정하고 있다. 동 법은 선박의 안전, 선박과 해상 안전 장비 및 선박 운영을 보장하고, 선박 소유주와 선장에 대한 안전 의무를 합리적으로 가능한 범위 내에서 실행하여 선박 의 안전관리시스템(Safety Management System: SMS) 을 구현하도록 규정되어 있다(AMSA, 2014). 2002년에 는 선박 운영, 설계 및 건조에 관한 상업 선박의 국가표 준(National Standard for Commercial Vessels: NSCV)이 도입되었고, 선박의 종류에 따라 여객선, 여객선 이외의 선박, 어선, 개조나 수리의 목적으로 임대된 선박 등 4개 의 범주로 구분하고, 운항 해역에 따라 적용 Code를 다 르게 적용하고 있다.

어선분야 안전관리

호주해사안전청(Australian Maritime Safety Authority) 에서는 선박안전관리시스템은 위험을 식별하고 관리 하는 체계적인 방법으로 선상에서의 안전문화의 개발 과 유지를 장려하는 목적으로 시행하고 있다. 어선의 운항해역에 따라 적용되는 SMS는 Fig. 1에서 나타내 고 있다.

호주 당국은 각 어선 마다 운항 및 조업 환경이 다양 하고, SMS는 해당 업종의 고유한 운영 환경에 맞게 조 정하고 운영 위험을 고려해야하므로, 운항해역에 따라 SMS 요구 수준을 다르게 적용하고 있다. 육지로부터 200해리 이상, 200해리 이내 근해에 운항하는 어선은 High Level SMS를, 30해리 이내 연안 수역에서 운항하 는 어선은 Medium Level SMS, 평수구역을 운항하는 어선은 승객의 승선 여부에 따라 Medium 또는 Low Level SMS를 시행하도록 하고 있다. Fig. 2

Table 4는 호주의 어선에 적용되는 SMS Level별 요 구사항을 나타내고 있다. High level SMS는 ISM Code 와 동등한 수준의 안전관리를 요구하고, Medium Level 과 Low Level SMS는 해당 운항수역 어선의 특성을 고 려하여 일부 항목을 면제하고 있다. 그리고 본선 탑재 장비의 작동 절차 및 비상 상황 절차에 관련된 내용은 반드시 본선 비치하도록 하고 있다.

뿐만 아니라 선장 또는 안전관리책임자에 의하여 선 박에서 발생하는 주요 작업과 선원이 위험에 노출될 수 있는 직무 수행과 관련 모든 행위의 대한 잠재적 위험을 평가하도록 하여, 명확하게 식별하도록 요구하고 있으 며, Fig.2는 발생 가능성과 결과를 활용하여 위험도를 평가하는 방법을 그림으로 나타내고 있다.

따라서 선박에서는 선내에서 발생할 수 있는 일반적 인 상황, 비상상황, 어로 작업, 어획물 취급 작업, 선박의 상가수리 등에 대한 초기 위험성을 발생 가능성과 결과 에 따라 평가하고, 초기 위험성에 따른 위험성 관리 (Risk control) 방안을 수립하여, 관리 후의 위험성을 평 가하도록 하고 있는 특징이 있다. 또한 모든 어선에서는 신규 승선자에 대한 교육절차와 선내의 일반적인 작업 절차 및 예측되는 비상상황에 대한 대응 절차를 수립하 도록 하고 있다.

연근해어선 안전관리체계 도입 방안

도입 방안

현재 연근해어선의 안전과 관련된 규정은 선박안전 조업규칙(해양수산부령), 어선안전조업규정(해양수산 부고시), 선박통제규정(해양경찰청훈령)이 있으나, 대 부분 행정적 통제 관리의 내용이 주를 이루어 연근해어 선의 안전관리에 관한 내용은 전무하다. 현재 이들 규 정을 통합한 상위 법률인 어선안전조업법(안)이 국회 에 계류되어 있으나, 법안의 내용에 안전관리와 관련된 조문이 없으므로, 연근해어선 안전관리체제 운영에 관 한 조문을 신설하고 세부적인 내용 규정이 필요하다 (Ryu, 2018). Table 5는 최근 5년간(2012~2016) 우리나 라 총톤수 20톤 미만과 20톤 이상 등록어선의 척수와 해양사고 발생현황 및 사고율을 나타내고 있다 (KMST, 2017). 2016년 기준 우리나라 등록 어선 척수 는 66,970척이고, 이 중 총톤수 20톤 미만 어선이 64,110척으로 전체의 95.7%를 차지하고 있으며, 등록 어선 대부분이 소형어선이다.

최근 5년간 사고율 평균은 총톤수 20톤 미만 어선은 1.4%, 총톤수 20톤 이상 어선은 13.9%로 나타났으며 2012년 이후 사고율은 대체로 증가추세로 총톤수 20톤 이상 어선의 사고율은 대단히 높게 나타났다.

2016년 총톤수 20톤 이상 어선 2,860척 중 원양어선 및 기타선박을 제외한 연근해어선의 척수는 2,166척으 로, 전체 선박 사고 발생률보다 현저히 높은 연근해어 선의 사고 저감을 위한 안전관리가 시급한 것으로 판단 된다. 따라서 선원법의 적용기준이 되고 높은 사고율이 나타나는 총톤수 20톤 이상 연근해어선에 안전관리체 제를 도입하는 것이 타당할 것으로 사료된다.

어선안전관리자(Fishing Vessel Safety Supervisor) 도입

선박소유자가 직접 선장의 역할을 수행하거나, 영세 한 규모로 운영되는 우리나라 연근해어업의 특성을 고 려하여 효과적인 안전관리체제 도입을 위해서는 1973 년부터 내항여객선에 도입하여 현재까지 시행 중인 운 항관리자 제도를 벤치마킹하여 연근해어선에 어선안전 관리자 제도의 도입이 필요하다고 생각된다. 총톤수 20 톤 이상 연근해어선은 대부분 업종별 조합 또는 지역 단체에 귀속되어 있으므로, 총톤수 20톤 이상 연근해어 선이 소속된 업·단체에 의무적으로 1인 이상의 어선안 전관리자 도입을 하도록 한다. 어선안전관리자는 수협 중앙회 어업정보통신국에서 임면하게 되고, 필요 경비 일부를 업·단체에서 일부 부담하여 내항여객선의 운항 관리자와 유사한 형태로 운영하는 것을 고려해 볼 필요 가 있다.

안전관리체제의 구성 및 운영

선박소유자는 연근해어선 안전관리 규정에 따라 해당 선박의 안전관리매뉴얼을 작성하고 제출하여 연근해어 선 안전관리규정심사위원회에서 심사하여 가부를 결정 하도록 한다. 전국 16개소에 설치되어 연근해어선의 위 치 파악 및 어업인 안전조업교육을 담당하는 어업정보 통신국에 연근해어선 안전 분야의 전반적인 관리 감독 업무를 위임하여, 전문적이고 체계적인 연근해어선 안 전관리를 통한 해양사고 저감 및 어선원 재해율 감소에 기여할 수 있을 것으로 예상된다.

연근해어선 안전관리규정의 구체적인 내용은 ISM Code 및 호주의 연안어선 안전관리매뉴얼을 참고하여 Table 6과 같이 제안하였다. 선박의 기본적인 정보를 기 록한 선박의 명세, 선원의 승하선 이력 및 자격 등을 관리하는 인력의 배치 및 운영, 선내의 일반작업과 어로 작업 등에 대한 선내작업절차, 출입항 사전 점검 및 정기 적인 선박의 관리를 위한 선체 및 장비의 유지 관리, 본선에서 발생할 수 있는 비상사태 발생 시의 조치의 내용으로 안전관리매뉴얼을 작성하도록 한다. 또한 작 성된 안전관리매뉴얼이 정상적으로 시행 여부를 확인하 는 검토와 평가의 내용이 포함되어야 할 것이다.

결 론

본 연구는 우리나라 연근해어선의 해양사고 현황과 재해율을 확인하고, 우리나라 연근해어업 환경에 적합 한 안전관리체제를 제시하기 위하여 관련 법령 및 호주 의 어선 안전관리체제를 분석하였다. 연근해어업은 어 선세력 및 생산량의 감소, 선박의 노후화와 선원수급의 어려움 등의 대내외적인 어업 환경 악화로 어려움을 겪 고 있다. 또한 어선의 해양사고 발생은 지속적으로 증가 추세에 있으며, 선원 재해율은 연근해어선이 안전관리 체제를 시행하고 있는 외항선보다 6배 이상 높게 나타났 다. ISM Code를 바탕으로 안전관리체제를 시행하는 비 어선 분야에서는 관련 연구를 통하여 체제 시행에 따른 사고 감소 효과가 있다고 발표된 바, 연근해어선의 안전 관리체제 도입은 시급하며, 체제의 도입은 해양사고 예 방과 재해율을 낮추는데 효과가 있을 것으로 판단된다.

호주의 어선 안전관리는 선종별로 상이한 국가기술표 준을 적용시키고, 운항해역별로 안전관리시스템의 단계 를 다르게 적용하고 있다. 또한 해당 선박에서 발생할 수 있는 다양한 상황에 대한 위험도를 관리하고, 관리 후의 위험도를 평가함으로써 사고 예방 확률을 높이고, 주요 작업 절차 및 비상상황 절차를 수립하도록 하는 것은 우리나라 연근해어선 안전관리체제 구성에 중요한 참고가 될 것으로 생각한다.

연근해어선 안전관리체제는 현재 국회에 계류된 어선 안전조업법(안) 또는 선박안전 조업규칙상에 조문을 신 설하는 것이 타당할 것으로 판단된다. 적용 범위는 등록 어선의 95.7%(64,110척)이 총톤수 20톤 미만의 소형어 선이고, 1,000여 개의 어항이 산재한 우리나라의 어업 환경 특성상 전면적으로 안전관리체제를 도입하는 것은 어업자의 혼란 초래와 행정력 부족 등으로 현실적인 방 안이 되지 못할 것으로 생각된다. 따라서 해양사고 발생 율이 높게 나타나고, 선원법 적용 대상이 되는 총톤수 20톤 이상의 어선(3.8%, 2,602척)에 안전관리체제를 우 선 도입하고, 내항여객선과 유사한 어선안전관리자를 도입하여 체계적인 안전관리를 시행하는 것이 효과적일 것으로 생각한다. 또한 총톤수 20톤 미만의 어선에서는 보다 발전된 자율적 안전관리 시행을 유도하며 관련 교 육 강화 및 안전관리 문화 확산 정책의 시행이 필요하다.

이러한 체계적인 안전관리체제 도입은 해양사고 예방 과 저감뿐만 아니라 연근해어선업계의 안정적인 어업경 영과 조업활동에 도움이 되고, 어업선진국 위상 제고와 주변국과의 어장확보를 위한 협상에서도 유리한 조건으 로 작용할 수 있을 것으로 예상된다. 연근해어선의 안전 관리체제 구축은 해양사고를 줄이는 대승적인 목표 달 성 외에, 종사자의 안전조업 역량 및 선사(선주)의 안전 관리 책임 강화를 통한 안전문화 확산으로 지속적인 산 업 발전에 기여할 것으로 생각한다.